2019年6月30日，上海，居民小區內的分類垃圾投放點。澎湃新聞記者 陳建慧 圖
自2000年北京、上海、廣州等城市被選定為“生活垃圾分類收集試點城市”以來，各地政府在財政、宣傳教育、立法等方面積極對生活垃圾分類進行倡導和投入，雖取得一些成效，但效果不盡人意。
垃圾焚燒發電是當前應對垃圾與日俱增的最為經濟的方式。然而，進入城市與社會的轉型階段，大氣污染、鄰避事件使得看似經濟的垃圾焚燒背后巨大的社會成本逐漸凸顯。一直以來，盡管有諸如日本和美國等國的經驗作為典型示范，但鑒于國情和相關法律理論、產業技術的不成熟，國家和政府竭力探索生活垃圾強制分類和付費以外的其他潛在路徑。
畢竟，強制分類作為一項強制性義務，其規范性和拘束力的配置是以為公民承擔生活垃圾分類義務甚至是公民環境義務為代價。在經歷十多年的挫折之后，經驗與實踐自覺地指明了強制分類的基本立場。為此，2017年國家發展與改革委、住房與城鄉建設部將《生活垃圾分類制度實施方案》(以下簡稱“方案”)先行置于選定的46個城市進行實踐嘗試，希望從局部性的試點試驗中吸納地方經驗，自下而上地反饋到立法決策層，為正式的制度設計提供參考。
《方案》與背后的“四個斷裂”
1.《方案》的整體評價
在《方案》出臺以前，各地在地方性立法活動中大都對生活垃圾強制分類采取觀望的態度。為了呈現中國不同城市之間在生活垃圾強制分類這一問題上的認知差異和變遷，筆者選取了北京、上海、廣州、重慶、深圳、杭州、成都、沈陽、銀川9個城市的生活垃圾分類立法作為樣本進行考察，見表1。其中，《重慶市城市生活垃圾處置費征收管理辦法》和《成都市城市生活垃圾處理收費管理辦法》雖未對公民生活垃圾分類作出明確規定，但二者制定規范文件均是以“誰產生、誰付費”為原則，對生活垃圾強制分類進行積極地探索。
相較于表1中的各類規范性文件，《方案》在以下幾個方面做出改進:①明確在46市的公共機構和相關企業中實行生活垃圾強制分類，實驗性地踐行“污染者付費”原則；②強調政府在生活垃圾分類中的主導地位，并以此為出發點進行配套體系建設和政策激勵；③提出以城市智慧環衛系統和“互聯網+”模式創新促進垃圾分類回收。
同時，《方案》也存在明顯缺陷:①缺少不履行與怠于履行強制分類的責任性內容；②《方案》整體側重于政府面向的生活垃圾分類制度設計，雖也將全民參與作為原則性內容，但對全民參與的性質、深度和廣度卻未作出明確規定；③生活垃圾分類是一項與個人生活方式密切相關的基礎性公益事業，《方案》只淺顯地提及“引導居民自覺、科學地開展生活垃圾分類”，對公民生活方式的立法培育關注不夠。
2.生活垃圾分類中的“四個斷裂”
生活垃圾分類在過去十多年陷入裹足不前的怪圈，有其背后特殊的中國式境遇和否定性經驗。
這可以用“四個斷裂”來概括:生活垃圾分類義務在法律體系中的斷裂、生活垃圾分類意愿與行為的斷裂、垃圾分類回收再利用循環機制的斷裂、法律政策設計初衷與運行實踐的斷裂。
(1)生活垃圾分類義務在法律體系中的斷裂。在國外實踐中，生活垃圾分類作為一項公民基本環境法律義務已是一項普遍性的選擇。結合我國目前的現狀，雖我國并未將公民環境義務寫入《憲法》，但《環境保護法》第6條第1款規定:“一切單位和個人都有保護環境的義務”，第4款進一步規定:“公民應當增強環境保護意識，采取低碳、節儉的生活方式，自覺履行環境保護義務”。進而在宏觀層面上為生活垃圾分類義務的確立提供依據。2012年3月施行的《北京市生活垃圾管理條例》第6條規定: “單位和個人應當遵守國家和本市生活垃圾管理的規定，依法履行生活垃圾產生者的責任，減少生活垃圾產生，分類投放生活垃圾，并有權對違反生活垃圾管理的行為進行檢舉和控告”。《北京市生活垃圾管理條例》是國內首個為公民設置生活垃圾分類義務的規范性文件。遺憾的是，作為生活垃圾分類義務上位概念的公民環境義務在相關法律體系中一直以抽象、模糊的形象存在，在缺少細致、翔實的規范結構的同時具有更為濃烈的政治隱喻和道德色彩。在整個規范話語體系結構中，公民環境義務被作為一套修辭術語束之高閣，并不如日本法律體系那般自上而下地對公民環境義務進行情景化的翔實運用。
（2）生活垃圾分類意愿與行為的斷裂
以一組實地調查數據為例，根據對寧波市6區2036戶社區居民進行的實地調查數據，城市居民愿意參與垃圾分類的比例(82.5%)明顯高于實際參與垃圾分類行為的比例(13%)。經過政府十多年來的大力推進和宣傳教育，公民普遍對生活垃圾分類的環境效益具有積極的認知，只是受限于生活垃圾分類的情景因素、便利因素以及成本與收益之間的差距，加之政府作為管理者和引導者在利用立法對公民生活垃圾分類行為進行規范和運用政策工具對公民進行激勵上的欠缺，公民生活垃圾分類意愿與行為之間的鴻溝一直未能得到有效彌合。
（3）垃圾分類回收再利用循環機制的斷裂。生活垃圾分類作為回收再利用循環機制的前端環節，直接關系著后續各環節的系統性和效率性，在某種程度上決定了廢棄物無害化、減量化、資源化的成敗。回顧日本在生活垃圾分類、回收、循環再利用過程中取得的矚目成績，除了其設計出一套符合國情、民情的法律體系外，更依賴于其在致力于構建循環型社會導向下的廢棄物管制對策體系，見圖1。
圖1 循環型社會導向下的日本廢棄物管制對策體系
在此羅列出日本的廢棄物管制對策體系，意圖不在于倡導對這一體系的經驗照搬與全盤復制，而是為了闡釋生活垃圾從分類、回收到循環再利用不僅涉及技術創新、生產安排、生活方式、法律規范、組織形式、行政管理和經濟工具，而且各環節、各要素之間在高度聯動的同時也以某種不規則的形式相互影響，用復雜和系統描述性話語尚難以概括其內在機理。
就當前我國循環再利用機制的設計與實踐而言，斷裂、分歧、滯阻充斥著整個過程。從綠色消費語境下的商品包裝，到付費機制、生產者責任延伸制度，到生活垃圾安全處理、廢棄物再生利用，再到技術革新、信息公開、公眾監督、環境教育，各個環節自身都存在著亟待解決的問題，遑論各環節的協調與相互促進。
（4）法律政策設計初衷與運行實踐的斷裂。自2000年以來，無論是制度性投入還是資源投入都持續不斷地往生活垃圾分類回收這一領域輸入，然而巨大的投入與收效甚微的反差之間橫亙的是法律政策設計與運行實踐之間的斷裂。
具體可以從垃圾分類標準被彈性執行和終端強制分類缺位兩處予以說明。首先，各類規范性文件基本按照“三分法”或“四分法”對生活垃圾分類做出類型化的規定。具體在實踐中，垃圾桶仍按照可回收物、不可回收物的劃分設置，在缺少細致分類指南的情況下，居民難以一一分辨可回收物與不可回收物，且一旦可回收物中混入不可回收物，垃圾分類的效率將大打折扣。其次，我國人口基數大、生活垃圾產量大、公民垃圾分類意識淡薄、環衛工人缺少垃圾分類的專業素養，政府要求居民做好垃圾分類的同時沒有強制性地要求垃圾收運和處理過程中的二次分類。
生活垃圾分類義務的邏輯分析
客觀地說，義務進路無法全面深入地解決“四個斷裂”的問題，因為“四個斷裂”涉及經濟學、社會學、心理學因素，所以必須承認規范性進路有其結構上的局限。
義務的設置尤其是面向全社會為每一個原子化的公民設置義務，是一項艱難的抉擇。法律法規政策文件對公民環境義務或生活垃圾分類義務以抽象迂回的方式予以闡釋適用有其背后的內在原因。
生活垃圾分類義務作為一般環境義務，也包括預防義務、填補義務、改善義務與合作義務。在生活垃圾分類的場域中，義務主體不僅僅局限于公民，政府和企業也在生活垃圾分類義務主體之列。
對于公民而言，預防義務體現為綠色消費、避免過度使用一次性產品，亦即一種減量義務。環境法語境下的填補義務有其自身的特殊性，既有傳統侵權責任法中填補受害人人身和財產損害的功能，也具有填補環境損害的功能，同時基于填補義務的社會化面向可設置于損害發生之前。填補義務的脈絡蘊含于生活垃圾處理費的收取、對拒不履行生活垃圾分類的單位和個人進行處罰等責任分配和承擔過程中。改善義務更多的是強調以低碳、節儉、環境友好為精神調整日常生活方式。合作義務是公民配合社區、政府部門的相關舉措。
對于企業而言，主要是預防義務、改善義務和合作義務。譬如，在生產產品時避免過度包裝，積極回收自己生產的廢舊物品，配合政府。
對于政府而言，其環境保護義務意涵下的生活垃圾分類義務是更為宏觀抽象的“現狀保持義務、危險防御義務、風險預防義務”，具體的類型及衍生結合具體情境分析。筆者認為，預防義務、填補義務、改善義務與合作義務之間既有區別但又是以連續糅合的形式存在，沒有絕對的義務類型界限，應當避免用割裂的視角孤立評價生活垃圾分類行為。
與日本細致、明確、翔實的生活垃圾分類義務體系相比較，我國既有的涉及生活垃圾分類投放的規范性內容則更為宏觀、抽象、模棱兩可。例如，《固體廢物污染環境防治法》第7條規定:“國家鼓勵單位和個人購買、使用再生產品和可重復利用產品”。在該條款中“鼓勵”本質上屬于倡導性規范，不具有拘束力和強制性。該法第16條進一步規定：“產生固體廢物的單位和個人，應當采取措施，防止或者減少固體廢物對環境的污染”。從該條款的表述中可知，“應當”是強制性規范，是所有單位和個人必須履行的義務，怠于履行或不履行需要承擔相應的民事責任、行政責任甚至是刑事責任。至于公民與政府在生活垃圾分類回收事項上的合作義務，《固體廢物污染環境防治法》沒有明確提及。
由此可知，當前的垃圾分類法律和政策文件并未完整、周延地建構起生活垃圾分類義務的體系，預防義務和合作義務付之闕如，改善義務和填補義務部分地散落于各類規范中。
生活垃圾分類義務的配置與實現
全國各地對垃圾強制分類的重視與探索，為生活垃圾分類義務的實現提供了良好機遇。在當前的現實語境下履行生活垃圾分類義務，首要任務是對生活垃圾分類的現狀加以判斷，并選擇合適的展開路徑，明確公民、企業、政府在實現生活垃圾分類過程中，各自應發揮的作用。
1.生活垃圾分類義務框架的重構
在邏輯上，重構生活垃圾分類義務需要從三個路徑同時切入：①立法路徑，即通過制定新法或修訂舊法，勾勒出生活垃圾分類主體的垃圾處理責任；②行政路徑，即不斷完善生活垃圾分類回收再利用管理體制機制，提升政府在生活垃圾分類回收再利用中的能力；③嚴格的懲罰與監督措施，即建立評價懲罰機制，強化政府對不當處理生活垃圾的處罰和監管。
在體系上，以《環境保護法》為基本法，提綱挈領地規定公民的生活垃圾分類義務。《環境保護法》第49條第3款和第4款分別規定：“從事畜禽養殖和屠宰的單位和個人應當采取措施，對畜禽糞便、尸體和污水等廢棄物進行科學處置，防止污染環境”，“縣級人民政府負責組織農村生活廢棄物的處置工作”，對特定類型的廢棄物處理做出規定，但尚未對生活垃圾分類做出一般性的規定。在《固體廢物污染環境防治法》和《循環經濟促進法》這兩部綜合法中對生活垃圾分類的義務構成、責任要件做出普適性規定。
除此以外，根據實踐需要，可以考慮對當前法律體系中的部分內容進行修改和調整，消除規范性文件在概念界定、主體確定、拘束力、法律責任、內容分布上歧異和不同步，以實現體系、結構、內容上的協調。例如，構建一個由《綠色消費法》《廚余垃圾循環資源促進法》《電子產品回收再利用促進法》《包裝控制法》等組成的源頭治理、末端處理和資源循環有機體系。至于上述專項規范性文件的位階選擇，則根據結構需要和行動情境確定。
在內容上，可在《循環經濟促進法》中規定“合理分擔義務”。在《固體廢物污染環境防治法》中規定公民的廢物處理義務:“居民應當通過控制廢物的排放、使用再生產品實現廢物的再生利用，同時必須通過廢物分類，盡量自行處理日常生活中產生的廢物，配合國家以及社區有關廢物減量以及廢物妥善處理政策規定的相關措施”。此外，對于隨意丟棄、焚燒廢物的行為施以相應的自由刑和財產罰。
在《廚余垃圾循環資源促進法》中規定:“消費者應當通過努力控制廚余垃圾的產生，盡量促進廚余垃圾的循環再利用”。在《綠色消費法》或《包裝控制法》中規定:“消費者應盡可能選擇可反復使用的商品包裝，控制過度包裝商品的使用，努力控制包裝廢物的產生，促進包裝廢物的分類收集和再利用。”
2.綠色生活方式的培育:立法與宣傳教育
綠色生活方式的立法培育不是孤立的，與之相伴的是產業結構、經濟增長方式、消費選擇的多重共時性轉變。換言之，對促進生活垃圾分類的綠色生活方式的理解與運用，絕不能僅僅局限于規定控制消費、使用再生產品、妥善處理廢物。在綠色生活方式立法培育上，無論是《環境保護法》《固體廢物污染環境防治法》《循環經濟促進法》，還是《綠色消費法》《廚余垃圾循環資源促進法》《電子產品回收再利用促進法》《包裝控制法》，對綠色生活方式的規定都是不夠的。2017年施行的《民法總則》第9條富有創新性地將綠色原則引入民法體系，便是基于一種更為宏觀的視角將綠色生活方式以微觀而深刻的方式滲入私人生活的細節。
凡是涉及公眾參與內容的法律法規、政策文件，都倡導面向全社會的宣傳和教育。《方案》關于宣傳教育提到要“普及垃圾分類知識”“強化國民教育”“開展垃圾分類收集專業知識和技能培訓”“建立垃圾分類督導員及志愿者隊伍”“充分發揮新聞媒體的作用”。
客觀地講，《方案》提及的宣傳教育的五個方面都是促進生活垃圾分類切實所需的，但由于缺乏生活垃圾分類責任的掛鉤，即使是多樣化、細致化、常態化的宣傳教育也容易流于形式。過去20年的垃圾分類經驗便是例證。
3.政府單中心治理邏輯的轉變
“生活垃圾分類問題是一個涉及居民、政府和環保者三個利益相關群體以及經濟、環境和社會三個因素的多主體、多目標決策問題”。可以說，行政機關現有對生活垃圾分類回收的單中心治理邏輯，與強調生活垃圾分類義務的多主體參與在某種程度上而言，是不兼容的。
運動式干預忽視了生活垃圾分類日常性中隱含的文化性、連續性和生活方式轉變的漫長性。此外，不對等的關系難以激發社會主體的參與性與積極性。更為重要的是，有限政府應破除全能政府的想象，在認清自身權力邊界的同時也應當承認自身的局限性，尤其是在涉及普羅大眾生活邏輯的事項上。“政府歸政府”“市場歸市場”“公民歸公民”“企業歸企業”不僅僅是停留在紙面上和口號中的格言，也應當是公共行動的指南。
生活垃圾分類是一項猶如毛細血管的“微治理”事務，越是在自上而下的法律法規、政策文件與公眾自下而上的需求與困難相對接時，統一性與差異性的碰撞便凸顯出來。在面對公民意愿與行為的脫節時，社區和其他基層組織的出場便顯得十分重要，因為社區和其他基層組織一方面能夠直面公眾的偏好和需求，另一方面能夠作為一個中介和通道，將法律法規、政策文件中統一性內容與千差萬別的地方情境銜接起來。因此，給予社區更多的治理空間是生活垃圾分類語境下政府對“單中心治理”模式轉變的應有之義。
4.創新與激勵:“互聯網+精準監控”
便捷性一直是決定生活垃圾分類成敗的關鍵性因素，而技術在某種程度上決定了便捷性的發展空間。
“互聯網+分類回收”模式不是簡單地把互聯網與生活垃圾分類回收拼湊起來，而是以互聯網、物聯網作為技術支撐，將傳統不可見的生活垃圾“分類－投放－收集－運輸－分揀－處置”過程納入互聯網、物聯網的公開、透明運作邏輯之中，具有數據準確、信息透明、交投便捷、服務專業、線上和線下相結合、付費與激勵相結合的特點，如圖2。
2017年北京市東城區崇文門外街道在這一思路的啟發下，將互聯網與全過程精細化管理融合起來，通過專業的垃圾分類回收APP對廚余垃圾分類進行積分獎勵，對可回收物實現在線上門預約回收，并建立專業的信息監管平臺，對轄區內的居民小區、餐飲企業、辦公寫字樓等產生垃圾的場所進行全面覆蓋，實現從產生源頭－運輸過程－末端處理的跟蹤與監控。數據顯示，“通過半年的試點運行，崇文門外街道崇文門東、西兩個試點社區垃圾分類取得了初步效果。兩個社區日均產生垃圾總量2.5噸，日均廚余垃圾分出量達到0.6噸，廚余垃圾分出率達到20%以上，小區居民知曉率達到了90%以上，參與率達到55%，垃圾減量率達到25%以上”。
結語
《方案》拉開了生活垃圾強制分類的序幕，嘗試循序漸進、由點及面地解決“垃圾圍城”。在肯定《方案》突破性進步的同時，也需認識到《方案》存在的不足之處，尤其是對公民生活垃圾分類義務的欲言又止和對“四個斷裂”的忽視。“四個斷裂”在某種程度上既可以說是舊有制度和政策的盲點，也可以說是舊有思路的產物。生活垃圾分類義務的提出，一方面是為了跳脫出慣性思維的怪圈，另一方面是為了在力所能及的范圍內有差別地彌合“四個斷裂”。生活垃圾分類義務的良好實現，除了實質化、具象化和可操作的體系內容配置外，還需要義務性質以外的其他方法的支持，例如綠色生活方式的培育、政府單中心治理邏輯的轉變以及智慧社會背景下“互聯網+ 精準監控”。
[作者馮林玉系重慶大學法學院博士生，秦鵬系重慶大學法學院教授。本文系教育部人文社科重點研究基地重大項目“生產者責任延伸制度的理論與實踐”；中央高校基本科研業務費專項資金資助項目“我國環境憲法的規范建構及其適用研究———基于比較法的視角”，“環境公共治理體系的展開路徑研究———基于效率和程序的法治視角”。本文首發于《中國人口·資源與環境》2019年第5期，澎湃新聞經作者授權刊發，刊發時有刪節。]
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