7月17日，美國海軍航母“里根”號和“尼米茲”號再次在中國南海進行雙航母演習，這是半個月來美國雙航母第二次在南海軍演。7月13日，美國國務卿蓬佩奧發(fā)表所謂南海聲明、重提4年前的南海仲裁決議，公開在南海議題上表明其反中立場。
針對美國頻頻在中國南海惡意制造事端的行徑，觀察者網(wǎng)近日特別采訪了中國南海研究院院長吳士存，邀請吳院長就美國操作南海議題的動機與影響、中美關(guān)系大局等問題發(fā)表其看法。
中國南海研究院院長吳士存
吳士存 中國南海研究院院長
采訪整理 觀察者網(wǎng) 白紫文
觀察者網(wǎng)：7月以來，美國在南海一直動作不斷。在美國國內(nèi)疫情防控壓力增大、種族主義抗議高漲的情況下，美國依舊要插手南海問題，為什么要這么做？
? 吳士存：美國之所以持續(xù)不斷加碼在南海的軍事和外交行動，其根深蒂固的目的還是牽制中國的發(fā)展。他并不樂見中國在南海有可能將來一家獨大，并不樂見中國和東盟關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展。
應該說，美國一直沒有放松利用南海問題來牽制中國的發(fā)展。自2010年以來，尤其是它的“重返亞太”和亞太“再平衡”戰(zhàn)略實施以來，美國在一直在南海采取挑釁性的軍事行動。美國雖然表面上還聲稱在南海領(lǐng)土主權(quán)問題上不持立場，實際上美國不僅積極地介入南海事務，而且在南海爭端中“選邊站”。所謂“選邊站”就是哪一個國家在南海問題上挑釁中國或者和中國對抗，美國就支持誰。2012年中菲“黃巖島對峙事件”，2013年菲律賓提起南海仲裁案，2014年中越“981”鉆井平臺事件等就是證明，美國國務院多次發(fā)表官方立場性文件，指責中國，支持其他爭端國。
令人費解的是，新冠疫情爆發(fā)以來，美國在南海的軍事行動力度不減反增。截至目前，美國今年在南海對中國的航行自由行動已經(jīng)開展了5次，而2017年4次、2018年6次、2019年8次。另外，今年以來美軍從空中對中國實施抵近偵察近2000次。
美國持續(xù)不斷加大在南海的軍事和外交投入的背景，還是中美關(guān)系的下滑、惡化已經(jīng)由貿(mào)易、科技領(lǐng)域已經(jīng)延伸到或者外溢到政治安全領(lǐng)域。中美關(guān)系由“領(lǐng)域?qū)埂币呀?jīng)演變?yōu)椤叭轿粚埂保阅虾栴}恰恰是中美在安全領(lǐng)域一個重要的博弈點。南海問題已經(jīng)觸及美國在西太平洋地區(qū)的海上霸權(quán)，這就是為什么美國沒有因為疫情而放松在南海的軍事活動，沒有因為疫情放松對中國采取挑釁性行為。
觀察者網(wǎng)：您覺得美國有沒有轉(zhuǎn)移國內(nèi)壓力的考量？
? 吳士存：美國國內(nèi)普通民眾未必關(guān)心特朗普政府近期在南海對中國的一系列挑釁性行動。
如果說美國有轉(zhuǎn)移國內(nèi)視線的考量，那最有可能的是為了大選。特朗普為了要謀求連任，那么這時候在涉及中國的問題上打壓中國，在某種程度上已經(jīng)成為一種“政治正確”。加大南海的軍事行動、高調(diào)發(fā)表涉南海政策聲明恰恰可以顯示出它的強硬。所以，把美國近期在南海的行為放到整個中美關(guān)系全面對抗的背景之下加以觀察，你會發(fā)現(xiàn)包括香港問題、新疆問題、甚至臺灣問題在內(nèi)，美國在這個時候密集地采取一些行動，我覺得很大程度上有大選因素的考量。
觀察者網(wǎng)：蓬佩奧最近重新搬出了菲律賓南海仲裁案，這是2016年的裁決了。您怎么評價南海仲裁案結(jié)果，這份法律裁決有沒有受到什么政治壓力？蓬佩奧為什么突然在這個時候提起支持南海仲裁案的結(jié)果？這個時間點，您認為有什么特別之處嗎？
? 吳士存：菲律賓南海仲裁案本來就是由美國一手導演，菲律賓不過是傀儡而已，阿基諾三世被美國人所利用來提起仲裁案。美國一手策劃、一手導演，甚至最終裁決的有關(guān)內(nèi)容也是美國幫助進行包裝，因而裁決全盤否定中國在南海的合法正當權(quán)利和主張，這完全是出于美國的戰(zhàn)略利益需要。
仲裁裁決出爐已經(jīng)4年，但美國從來沒有接受中國不承認裁決的立場，也從來沒有接受或者認同中國把南海仲裁視為“一張廢紙”，甚至以各種方式試圖推動裁決“死灰復燃”。2016、2017、2018年連續(xù)三年，美、日、澳三國外長在東盟系列外長會議期間發(fā)表聯(lián)合聲明，聲明的核心內(nèi)容就是要求中國遵守所謂“裁決”，接受裁決的有關(guān)內(nèi)容。
因而，正好4年過去了，又適逢美國進入總統(tǒng)大選，再加上近期南海問題升溫，南海形勢出現(xiàn)新的不穩(wěn)定因素，那么在這個背景下美國國務卿突然在7月13號發(fā)表聲明，大講特講仲裁裁決的有關(guān)內(nèi)容、重提裁決，也就不足為怪了。
美國在此時重提仲裁裁決的另一個重要考量是菲律賓因素。對于菲律賓杜特爾特政府與中國達成共識，不以裁決為基礎，要通過雙邊談判的方式來解決南海問題，美國不能接受。目前，杜特爾特已經(jīng)進入執(zhí)政后期，菲國內(nèi)“親美”“反華”勢力應該說此消彼長。因而，美國重新提起仲裁裁決，既是為了提醒國際社會，同時也是給菲國內(nèi)的“親美”“反華”勢力打氣撐腰。
今年2月杜特爾特政府已經(jīng)宣布要終止菲美《訪問部隊協(xié)議》，但6月1號又宣布暫停終止菲美《訪問部隊協(xié)議》。由此可以看出，杜特爾特進入執(zhí)政后期以后，來自美國的壓力以及菲國內(nèi)的“親美”勢力對其的牽制正逐步加強。
觀察者網(wǎng)：您此前在采訪中提到，美國的南海政策一直在演變，1995年“美濟礁事件”后美國從中立變?yōu)橛邢藿槿耄?010年10月希拉里在系列東盟外長會議上的演講，標志著美國的南海政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極介入，蓬佩奧此次聲明則標志著美國徹底放棄“中立”、完全與中國唱對臺戲。您認為，如今“逢中必反”的美國在南海，會積極介入到何種程度？美國會有什么顧慮么？
? 吳士存：美國在南海能打的牌基本上已經(jīng)打的差不多了，已經(jīng)玩不出什么新花招了。下一步美國除了繼續(xù)聯(lián)合域內(nèi)外的盟友和伙伴國開展聯(lián)合軍事演習外，可能會有一些新的動作。
一是美國可能會增加在南海地區(qū)的軍事基地。譬如，除了現(xiàn)有的菲律賓和新加坡軍事基地外，美國可能還會以港口訪問等方式，把越南作為其在南海前沿部署和行動的重要軍事基地。
二是美國海岸警衛(wèi)隊在南海的部署和互動可能會常態(tài)化。美國現(xiàn)在已經(jīng)把兩艘海岸警衛(wèi)隊船只部署在日本的基地，而且由第七艦隊來統(tǒng)一指揮。未來，美國海岸警衛(wèi)隊還會更加頻繁地進入南海，甚至可能在南海爭議地區(qū)進行所謂的“執(zhí)法”。但根據(jù)國際慣例和普遍的國際實踐，沿岸國海岸警衛(wèi)隊只是在本國專屬經(jīng)濟區(qū)里面執(zhí)法，美國并非南海沿岸國，其所謂“執(zhí)法”只能是“越俎代庖”。
美國目前在南海對中國的航行自由行動已經(jīng)常態(tài)化，除了繼續(xù)提高頻率，把行動范圍繼續(xù)擴大至西沙群島、南沙群島和黃巖島附近海域，采用雙艦配合行動等等之外，已經(jīng)玩不出什么新招數(shù)了。
曾經(jīng)也有過美國的高級將領(lǐng)口出狂言，要對中國控制的南沙島礁采取武力行動，比如：武力炸毀我擴建的島礁等，但我估計美軍目前還不敢輕舉妄動。美國如果邁出這一步，無異于挑起戰(zhàn)爭。
從此次試圖通過在聲明中公開支持越南、菲律賓、馬來西亞、文萊及印尼在南海的立場主張，挑撥中國和其他爭端國間的關(guān)系也可以看出，美國在南海已難出新招。
觀察者網(wǎng)：您此前接受采訪時提到，雖然美國真實想法并不是站在東南亞國家一邊，但美國人的牌還是有的。您所說的美國在南海的牌，都有哪些呢？
? 吳士存：美國在南海還能打的牌主要有這么幾個方面：
第一，拉攏其他域外國家，尤其是它的盟友組成一個所謂“準軍事集團”在南海開展聯(lián)合巡航。美國獨家長期在南海開展航行自由行動代價很大，也不可持續(xù)，因而美國一直在推動更多盟友和伙伴國加入，以此來分擔任務，同時又保證對中國的軍事施壓不減。日本、澳大利亞、英國甚至印度等美國的盟友和伙伴國雖未正式接受美國的請求，但在美國的威逼利誘之下，加之這些國家在南海也都有各自利益訴求，因而不排除參與美國南海巡航的可能。
第二，在南海常態(tài)化部署海岸警衛(wèi)隊。美國一直認為，中國在南海的海警、海上民兵是“準軍事力量”，這些“灰色地帶”導致美國和中國在南海的力量對比出現(xiàn)“不對稱”。因此，美國希望把海岸警衛(wèi)隊部署到南海來“執(zhí)法”。一旦中國和其他爭端國在南海發(fā)生海上緊張局勢，美國可能會借機對越南、菲律賓、馬來西亞等聲索國提供支持而介入南海沖突。
第三，美國在南海對中國的航行自由行動將會更加頻繁，手段也將更加多樣。
第四，美國將不遺余力的配合、支持、鼓動越南效仿菲律賓，提起新的南海仲裁。
觀察者網(wǎng)：從您的講解來看，感覺美國可能采取的動作還是比較多的。而且本月，美國派出了“里根”號和“尼米茲”號兩艘航空母艦在南海演習。對于疫情依舊嚴峻的美國而言，此次向南海出動雙航母，有什么特殊意義么？
? 吳士存：在時隔6年之后，本月初美軍一周內(nèi)兩次在南海開展雙航母演習，其背后主要有三重意思：
第一，從某種意義上講，這是美軍在南海軍事行動的“報復性反彈”。受新冠疫情影響，今年3-5月份，美軍三艘航母到關(guān)島實施整體隔離，美國一度出現(xiàn)在西太平洋“沒有”航母的局面。一旦從疫情中緩過氣來，美國便想通過密集的雙航母演習來彌補此前行動的不足。
第二，在遭受疫情重創(chuàng)之后，美國需要通過炫耀超強的軍事實力向本地區(qū)盟友展示“美國仍然是世界上唯一超級大國，仍然有能力在本地區(qū)抵御中國威脅、為盟友和伙伴國提供安全保護”，同時“一旦有情況需要，美國仍然愿意提供安全保護”。
第三，美國試圖通過雙航母演習來向中國示強，是其“炮艦外交”的表現(xiàn)。
美國出動雙航母赴南海演習，視頻截圖
觀察者網(wǎng)：您覺得面對美國的示強動作，中國可以做些什么呢？
? 吳士存：對于美國的武力炫耀，中國當然不缺相應的反制措施，美國也深知這一點，因而其雙航母不可能魯莽對中國采取軍事行動。
因此，當務之急對于中國而言，我應該做到：
第一，要保持定力，不能亂、急不得。中國尤其是不能跟著美國走，不能被他帶節(jié)奏，不能隨美起舞，這是最重要的。美國在南海實質(zhì)性行動上不會有太多新招數(shù)。
第二，要穩(wěn)步推進我們自身的能力建設。美國之所以敢在南海甚至中國家門口耀武揚威，本質(zhì)上還是中國在南海方向上的威懾力還不足以震懾美國的單邊挑釁行為。所以，中國要整合現(xiàn)有海上力量，著眼未來海上戰(zhàn)爭形態(tài)的變化，做好南海形勢變壞的準備，致力于通過能力建設形成威懾力，以達到“不戰(zhàn)而屈人之兵”的目的。
第三，要繼續(xù)加速推進中國-東盟“南海行為準則”磋商，使南海的和平穩(wěn)定建立在以規(guī)則為基礎的秩序之上。
第四，穩(wěn)定中國-東盟的關(guān)系非常重要。美國并不樂見中國與東盟關(guān)系向好發(fā)展。今年上半年，東盟已經(jīng)超過歐盟成為中國第一大貿(mào)易伙伴。與此同時，中國已連續(xù)11年保持東盟第一大貿(mào)易伙伴地位。中國-東盟關(guān)系的穩(wěn)步提升是防止美國攪局南海的重要保證，這將有助于穩(wěn)定南海局勢。
觀察者網(wǎng)：關(guān)于東盟國家還有兩個問題想問您。雖然東盟國家可能心里清楚美國并非他們的真盟友，但是，一些聲索國是否依舊會借此機會故作糊涂地充當美國的馬前卒，以期占到中國的一些便宜呢？
? 吳士存：美國國務卿蓬佩奧的聲明實際上是給南海地區(qū)國家發(fā)出了一個錯誤的信號。有一些國家可能會為誤以為美國會在一些問題上面支持他們。蓬佩奧點到了萬安灘（中越之間）、一些菲律賓實際控制的島礁（中菲之間），甚至講到了南康暗沙、北康暗沙、曾母暗沙（中馬之間），以及文萊專屬經(jīng)濟區(qū)、印尼的納土納群島等等。在這些問題上面，蓬佩奧是支持這些國家的。那么有一些國家就可能會誤以為，他們在這些地區(qū)采取單邊挑釁性行動，美國會支持他們，就可能會鋌而走險。
我覺得會有一些國家可能做出誤判，以為可能因為有美國的支持，他們采取挑釁性行動，中國不會采取強烈的反制措施，我覺得，這就是美國蓬佩奧的聲明可能導致南海出現(xiàn)一些不穩(wěn)定因素的問題所在。
觀察者網(wǎng)：近年來在南海糾紛方面，中國與東盟國家、尤其與越南和菲律賓這樣的聲索國之間取得了哪些共識？還有哪些問題是暫時沒有談攏的？
? 吳士存：共識很多。一方面，建立了多個雙邊磋商機制。中越之間90年代雙邊政府磋商機制就已經(jīng)建立了，中馬目前也正在商討建立雙邊政府間的磋商機制。中菲南海問題雙邊磋商機制2017年已經(jīng)建立起來了（雙邊機制），而且已經(jīng)開過5次副部長級的中菲政府層面南海問題磋商機制會議。所以，共識是大于分歧的，這一點我們必須要看到。之所以南海沒有出現(xiàn)大的亂局，中國和其他一些國家還是保持一定程度的克制的，一些單邊行動通過外交渠道磋商，就能夠暫停、擱置下來，這些機制發(fā)揮了積極的作用。
另一方面，多邊層面也有諸多共識。比如說2002年簽署的《南海各方行為宣言》（DOC），不采取可能導致南海局勢復雜化的行動等等，大家還都保持克制、遵守“DOC”，為“準則”磋商創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。
我覺得這是最大的穩(wěn)定因素、積極因素：雙邊機制有效運行，多邊機制又有共識。
有分歧也是很自然的，因為南海問題涉及到島礁領(lǐng)土爭議和劃界主張爭議，在短時間內(nèi)難以解決，所以說一點分歧沒有、不出現(xiàn)問題，這也不現(xiàn)實。問題不斷，也可能成為一個常態(tài)。但是，管控危機、在可能的情況之下推進低敏感領(lǐng)域的合作，也是可以做到的。
觀察者網(wǎng)：您怎么看待菲律賓外長7月12號發(fā)表聲明說“南海問題沒得商量”？
? 吳士存：菲律賓在南海仲裁裁決出爐之后，官方態(tài)度其實沒有表示過放棄仲裁裁決。我們不執(zhí)行，菲律賓也沒說它不遵守。因為我們不接受以仲裁裁決為基礎的主張和行動，杜特爾特政府只是出于改善中菲關(guān)系的現(xiàn)實需要——他知道中國的態(tài)度是沒有討價還價余地的，是不可商量的——中菲之間南海問題磋商不以仲裁裁決為基礎，或者說暫時把裁決擱在一邊，杜特爾特到北京來見習近平主席也不會提這事。杜特爾特只是說中菲討論南海問題的時候，把裁決擱在一邊，但他從來沒有說放棄仲裁裁決，從來沒有說他不遵守。
事實上從裁決出爐之后，這4年來菲律賓在這方面搞了不少的動作，甚至要修改憲法，把仲裁裁決納入菲律賓未來國家領(lǐng)土的組成部分，實際上就是試圖通過國內(nèi)立法的方式坐實仲裁裁決。所以，你看杜特爾特這段時間以來，始終圍繞仲裁裁決動作不斷，這是很自然的，因為仲裁裁決完全對菲律賓有利，完全對中國不利，也就是百分之百接受了菲律賓的主張和訴求，百分之百否定了中國在南海的合法利益和主張。所以沒有一個菲律賓政客敢輕易放棄仲裁裁決。
在仲裁裁決出爐4周年，菲律賓外長發(fā)表了一個公開的聲明，立場強硬，首先要考慮這背后的美國因素。為什么菲律賓外長在這個時候跳出來講，美國因素在起作用。6月1日（菲律賓）宣布暫停終止菲美之間的《訪問部隊協(xié)議》；6月9日菲防長登上中業(yè)島；然后7月12日菲外長發(fā)表聲明，重提仲裁裁決的有關(guān)內(nèi)容，要求中國遵守裁決等等。所以可以看出，美國因素、以及杜特爾特進入執(zhí)政后期——6年總統(tǒng)任期，2022年就到期了，菲律賓國內(nèi)“親美”勢力的力量在增長，杜特爾特在國內(nèi)的影響和執(zhí)政基礎在削弱。再加上南海的大環(huán)境，菲律賓認為現(xiàn)在可能中國處在相對不利的國際大環(huán)境，這時候?qū)χ袊鴱娪惨稽c，它認為是低代價、無成本，諸多因素，使得它的外長拋出了這么一個滑稽的聲明。
觀察者網(wǎng)：如果我們把南海問題放到中美關(guān)系這個大的框架內(nèi)來看，貿(mào)易戰(zhàn)以來中美關(guān)系跌入低谷，近期則有美國對中國抗疫的抹黑、對華為的制裁。這一套組合拳打下來，從科技到軍事，美國是否已經(jīng)全面開啟了抵制中國崛起的外交策略？中國該如何應對？
? 吳士存：對中美關(guān)系我覺得不要抱幻想，因為美國從2017年的《國家安全戰(zhàn)略》報告把中國定性為“戰(zhàn)略競爭對手”，就可以看出來中美之間——雖然我們不能把它稱之為“新冷戰(zhàn)”，但中美關(guān)系中，對抗、競爭的一面占主導，而不是原來我們講的中美雙邊關(guān)系既競爭又合作、以合作為主，后來又有學者說是“競合”關(guān)系，即競爭和合作關(guān)系。我認為現(xiàn)在中美關(guān)系已經(jīng)完全進入了一個競爭和對抗的階段，這次我把它定性為“全面對抗”，因為找不到一個領(lǐng)域，中美之間還能夠合作的。
自從兩國建交以來，這是從來沒有過的，政府之間的磋商機制基本上全部停擺，沒有一個機制還在發(fā)揮作用、可以按照原來設定的議程進行有效對話和溝通的。
有一些機制，我們跟美國人講對話該開始了，或者有些事要找到美國人去談談，美國人根本不予理會。所以，美國人已經(jīng)把中國定性為一個“全面的戰(zhàn)略競爭對手”，對于美國我們不要抱幻想。如果說今年特朗普贏得了大選，中國還要做好未來4年中美關(guān)系繼續(xù)惡化的思想準備和斗爭準備。
如果說民主黨拜登上臺，那么中美關(guān)系朝什么方向發(fā)展，我們還需要評估，但是美國把中國視為一個戰(zhàn)略競爭對手，這一點不會改變，美國對中國的繼續(xù)打壓也不會停止。我對未來中美關(guān)系的一個評估是：丟掉幻想，準備斗爭。
觀察者網(wǎng)：最后一個問題是替網(wǎng)友問的。隨著南海局勢的升溫，網(wǎng)上已經(jīng)有觀點認為，中美必有一戰(zhàn)，突破點很可能在南海。近期南海這種劍拔弩張的局勢，雙方會發(fā)生擦槍走火的可能性嗎？
? 吳士存：我想中美兩國的戰(zhàn)略決策層都沒有做好在南海爆發(fā)戰(zhàn)爭的準備，兩國關(guān)系也承受不了在南海打一仗。在現(xiàn)代戰(zhàn)爭條件之下，中美兩國都是核大國，我覺得誰也不會輕易打“第一槍”。
只要挑起戰(zhàn)爭，我認為對地區(qū)和平穩(wěn)定、對中美關(guān)系都是災難性的，這就是為什么相互要試探對方的底線。美國目前還不太清楚中國在南海的底線——它的軍艦來也是得寸進尺——它要看看中國的底線到底在哪里。哪些東西可以碰的，哪些不能碰，美國人還不是太清楚。
我們作為學者也經(jīng)常講，中國應該給美國人亮出底線。我前不久剛剛跟美國人搞了一個“二軌”線上的對話，也討論到（中美）相互之間必須把對方的底線亮出來，哪些是不能碰的，我就不碰。因為，誰也不愿意見到中美在南海再發(fā)生2001年那樣的“撞機事件”，由此引發(fā)兩國關(guān)系發(fā)生大的倒退。
如果說在今天再發(fā)生這樣的事情，可能后果又不一樣了，我們現(xiàn)在在南海方向，以我們的力量、裝備，肯定不會忍氣吞聲，因為讓中國忍氣吞聲的時代已經(jīng)一去不復返了。現(xiàn)在情況下，我覺得還是要致力于現(xiàn)有的一些危機管控機制建設，要讓它發(fā)揮作用，盡量避免“擦槍走火”。
但是基于當前的南海形勢發(fā)展演變，我認為，“擦槍走火”的可能性是比以前增加了：
第一，美軍艦機頻繁進入南海。有一些機制是已經(jīng)建立起來，但在特定的情況之下，比如說2018年9月30號，中國的“蘭州”號驅(qū)逐艦和美國的“迪凱特”號驅(qū)逐艦在南沙群島島礁近距離接觸，只有41米的間隔，那是很危險的。海上的軍艦在高速行駛的情況之下，完全可能操作不規(guī)范就發(fā)生撞船，一旦撞船就可能導致人員傷亡。所以，盡量地避免危機發(fā)生，避免危機上升為沖突事件，進而導致沖突進一步升級。因此，在特定的情況下，這些機制可能失效，“擦槍走火”不是沒有可能的。
第二，現(xiàn)在美國頻繁往來的軍艦，另外還有（美國）海岸警衛(wèi)隊的船只，我們也有海警船只，而海岸警衛(wèi)隊相互之間還沒有危機管控機制，“海空意外相遇規(guī)則”只適用于海軍和空中的飛機。海岸警衛(wèi)隊船只的危機管控機制沒有建立起來，美國的海岸警衛(wèi)隊來到南海，中國的海警在南海執(zhí)法，雙方一旦相遇那么遵守什么規(guī)則？一旦操作不規(guī)范，就可能會發(fā)生撞船事件。
所以從這個意義上講，中美在南海“擦槍走火”的可能性是越來越大了。如果美國在南海的軍事活動更加頻繁，中國會采取相應的反制措施，要進行跟蹤識別、警告驅(qū)離等等。美軍來得越頻繁、越多，發(fā)生“擦槍走火”的概率就越大。
